买球-让产业政策更好服务产业发展——河北省小型铁矿石生产企业生产现状调研报告

买球-中国冶金报 中国钢铁新闻网记者 熊余平 张垚 报道　　2023年6月20日—21日，《中国冶金报》记者在小型铁矿石生产企业（生产规模小于30万吨/年）比较集中的河北省承德市滦平县、唐山市遵化市进行了为期2天的调研，了解了15家小型铁矿石生产企业的停产现状和原因。　　在调研期间，我们了解到，河北省小型铁矿石生产企业自2021年以来处于断断续续生产的状态，特别是在2022年12月份以后基本处于停产状态。我们发现，尽管河北省高度重视企业安全生产的政策取向是可取的，但也有矿业主们反映在执行过程中对小型铁矿石生产企业存在“一刀切”问题，认为“生产规模小”与“安全管理乱、保障能力差”之间存在必然联系，并在事实上形成了集中关停小型铁矿石生产企业的倾向。　　政策时间线梳理　　2020年4月份，河北省印发《河北省安全生产专项整治三年行动总体方案》[1]，其中提到“非煤矿山安全整治”问题，内容涉及“尾矿库在线监测系统建设”，以及关闭退出金属非金属矿山350座、尾矿库50座等。同期，河北省提出开展非煤矿山安全生产专项整治三年行动[2]。在实际执行过程中，河北省引导各非煤矿山开展安全自查，持续开展宣传培训，开展非煤矿山安全专项排查。　　2022年9月2日，唐山市迁西县桃树峪铁矿有限公司发生透水事故，事故导致14人死亡、1人失踪，造成直接经济损失约3508万元[3]。同年9月21日，《河北省安委会办公室关于切实做好当前非煤矿山安全生产工作的紧急通知》印发，认为“9·2”重大透水事故与2022年9月14日张家口宣化区矿山生产安全事故[4]，充分暴露了该省非煤矿山存在的严重安全生产漏洞[5]。在执行过程中，提出“要切实强化执法手段，始终保持严管重罚的高压态势，对生产矿山，凡存在生产系统不完善，地压、火灾、透水等隐蔽致灾因素普查不彻底，超能力、超强度、超定员组织生产的一律停产整顿，在规定时限内整改不到位的坚决关停；凡存在建设手续不完备、违法分包转包、挂靠资质、不按设计组织施工、边施工边生产甚至只生产不建设、超出设计范围施工等行为的，一律停止建设，限期未完成整改的依法撤销建设手续；对停产停建矿山，凡存在人员违规入井、擅自组织生产建设等行为的，一律列入关闭范围，情节严重、构成犯罪的要依法追究刑事责任。各企业要对排查出的各类隐患按期整改到位，对于拒不整改、整改不到位或整改后仍不具备安全条件的企业，要依法依规实施行政处罚，确保隐患全部按期整改到位”。　　2022年12月7日，河北省九部门印发《河北省非煤矿山安全专项整治若干措施》（以下简称《若干措施》）[6]。其中提到，为深刻汲取“9·2”重大透水事故教训而制订《若干措施》；深入整治非煤矿山“生产规模小、安全管理乱、保障条件差”等突出问题，大幅减少非煤矿山生产系统数量和非煤矿山县数量，提高生产规模和办矿水平；对各类非煤矿山全面加强生产安全管控，将“生产规模小、安全管理乱、保障条件差”的非煤矿山生产系统全部依法关停；在该省64个非煤矿山县中，建设9个无矿县（区）；1个采矿许可证原则上只设置1个独立生产系统；新建、扩建和整合的独立生产系统设计生产规模达到中型矿山最低开采规模（原国土资源部对露天开采铁矿石生产企业的中型矿山最低生产建设规模要求为30万吨/年，小型矿山生产建设规模要求为10万吨/年，最低生产建设规模为3万吨/年[7]），对于不符合规模的，自然资源部门一律不予办理采矿许可手续，发展改革部门一律不予建设项目核准（备案），应急管理部门一律不予颁发安全生产许可证。　　此后，河北各市县加大非煤矿山审批监察力度。例如，2023年2月8日，承德市采取措施积极推进非煤矿山三项重点工作[8]，将该市非煤矿山生产建设系统由748个减少为685个；同时对31个非煤矿山进行复工复产核查，正在整改的有11个，未通过的有9个。　　《中国冶金报》记者在调研中了解到，河北省对非煤矿山采取的一系列措施本意是为了遏止和减少少数矿山存在的安全隐患，其初衷和出发点都是好的，但是我们在采访中也听到了来自矿业主们不同的声音。　　矿主方面反映的政策执行情况　　2020年4月份以后，在河北省非煤矿山安全生产专项整治三年行动开展期间，各矿主需接待县、市、省级安监部门组织的专家团考察，并按照不同要求对矿山进行安全改造，改造过程中不能生产。同时，一些地区要求露天铁矿山规模应从3万吨/年（原国土资源部对露天开采铁矿石生产企业的最低生产建设规模要求）提高到8万吨/年。　　在此期间，矿主执行并完成“三同时”（同时设计、同时施工、同时投产）后，才能获得安全生产许可证并办理生产许可证。许多企业的初始规模为5万吨/年，要扩大规模，就要探矿并做相关的安全建设，周期大约为一年半。达到要求的，才可以申请复工复产。约六成小型铁矿石生产企业在2022年底前完成证件办理或满足证件办理条件，处在申请证件的过程中。　　2022年12月份以后，河北省开始执行《若干措施》，几乎所有小型铁矿石生产企业复工复产进程再次被搁置。一批规模为10万吨/年的矿业主们表示，3年来，他们积极落实河北省安全生产政策，已经取得安全生产许可证和生产许可证，但政策出台后依然无法生产；一些已经扩产的企业主在2020年以后的扩产过程中，已经发生了几千万元的投资或银行借贷行为，如今再按照30万吨/年进行扩产，则需要再次探矿、扩界、设计、建设并重走流程，除需要新增近1亿元投资外，还需要花费至少一年半的时间；一些完成2020年整改要求的企业，证件办理进程被无限期延后。遵化市一些铁矿石企业表示“政府没有接受证件办理的负责人”，即使已经办理30万吨/年采矿证，也无人受理，如果要新上报立项项目（超过30万吨/年），也不予接收；政府目前只勒令小型铁矿石生产企业不能生产，但没有开展组织验收工作。在遵化市，小型铁矿石生产企业约有20余家，基本为已经和正在办理安全生产许可证的企业；目前唐山小型铁矿石生产企业获得许可证且可以生产的约为1家～3家。　　关于河北省对小型铁矿石生产企业政策的一些思考　　一是与目前国家的经济、就业导向不相适应。我们看到，“9·2”重大透水事故发生后，河北省确实对安全生产问题引起高度重视。安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局，重视安全生产是好事，然而，我们也发现了一些问题，个别地方仍因单个矿山安全事故，就全区域停止运营。在相关政策具体执行的7个月期间，该省几乎所有小型铁矿石生产企业生产停滞，且一直没有可执行的、多方共赢的合理解决方案。数据显示，河北冶金矿山从业人数有30余万人，其中95%为民营矿山从业者。据此推算，这次生产停滞将至少影响25万人就业。出台产业政策，特别是产业管控政策，不仅要提高站位，还要有全局思维。　　二是与“基石计划”下的行业发展不相适应。加快推动“基石计划”落地，推进国内铁矿项目开发建设，能够扩大有效投资，并带动相关大型装备和基建等行业扩大生产和投资，切实稳定经济大盘。一方面，河北省是钢铁大省，有“提高标准”的压力，但对铁矿石生产企业最小规模由10万吨/年提升至30万吨/年的做法，让企业不得不把资产和时间花在提高规模标准而非提高生产力上；另一方面，让小矿主们在政策上没有出口的做法使得他们既不能顺利走完扩界、提产、改造的路径，也不能找到“该走哪条路”的方法，这就意味着必须由当地企业来承担生产力无法变现的后果。据了解，2017年河北省铁矿石产量达到5.82亿吨、2021年减少到4.01亿吨、2022年上半年为2.20亿吨（占全国铁矿石总产量的43.9%，全国排名第一）。经过多年发展，有远见的矿业主们已经认识到安全生产的重要性，不断增加安全生产投入，同时更新生产设备设施。在这种情况下，政策制定者更应充分了解行业发展规律和现状。针对提高铁矿石资源战略保障能力，国家有关部门曾明确指出，既要保障现有矿山正常生产，避免集中停工停产，推动达到相关整改要求的铁矿企业尽快复工复产，又要加快推进新项目开工建设，已开工项目要尽快建成投产，办理完成相关手续；具备开工条件的项目则要尽快启动建设，重点协调推进条件待落实的项目。　　三是与当地税收增加和投资环境净化的进程不相适应。矿山行业是高危行业，但一个地区发展矿山行业本就是基于资源禀赋和历史原因。安全生产非常重要，但只有合适的政策引导和落地执行，才能不断降低事故发生的概率。遵化一位矿主对此打了一个形象的比喻：“我们不能因为有交通事故，就把所有的车都停了。矿山行业安全治理也是这个道理，因噎废食不可取。”此外，“提高标准”如果没有尽头，对当地投资矿山的企业家们信心也会造成很大影响。即便政策最终执行到位，短时间内，当地铁矿石产业发展也会受到很大限制，且很难发展出新的产业，这种政策引导方式也不利于投资人在当地投资其他产业，最终导致经济发展受阻、当地财税不足、矿业从业者们生活困难。　　四是与政策执行应有的严谨性和可操作性不相适应。企业主普遍认同规模从3万吨/年提升至5万吨/年～10万吨/年，但对提高标准后立即再提高标准的做法表示“既不认同，可能性也不大”。即便经过论证，认为河北省必须提高铁矿石生产企业的规模标准，也应周密考虑，比较更多解决方案，从中择优。例如，可以采取“老矿老办法、新矿新办法”的做法，对新项目采取30万吨/年的规模限制，但不阻碍已经通过旧标准的企业继续生产；对已经按要求整改到位的企业，可以给予一定的扩产期限；或给出合理的整合方案，给市场参与下的铁矿石生产区域集中度提高以政策路径；或可以对已经落实安全要求的矿山，必须关停的，给予一定补偿。无论如何，都不应采取“一刀切”的做法。“一刀切”的背后，难免有怕担责任的心理，却让矿业主们吞下懒政怠政的苦果。　　五是稳经济、稳就业、稳信心，首先要稳信心。如何稳信心，特别是稳定民营企业家的信心？2023年7月19日出台的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》强调，要“强化政策沟通和预期引导，依法依规履行涉企政策调整程序，根据实际设置合理过渡期；加强直接面向民营企业和个体工商户的政策发布和解读引导；支持各级政府部门邀请优秀企业家开展咨询，在涉企政策、规划、标准的制定和评估等方面充分发挥企业家作用”。这些举措给民营企业家们吃了一颗“定心丸”，关键是各地如何落实到位。　　链 接　　5名矿主的实际情况和诉求　　·A企业　　A企业为地下铁矿，采矿证在有效期内，设计生产能力为20万吨/年，前期总共投入不低于1.2亿元，矿山基建“三同时”工程于2021年底完工，于2022年组织并通过了“三同时”安全设施验收，并由市局出具了同意通过验收的文件。2022年省厅和县局组织专家对A企业地下铁矿进行工程项目安全生产许可条件现场复核。在复核过程中，专家组提出安全验收评价报告存在问题，已于2022年全部整改完毕。　　2022年12月7日，河北省下发《若干措施》，要求矿山最低开采规模达到中型矿山以上（30万吨/年）。A企业开采规模为20万吨/年，未达到中型矿山规模，但该企业“三同时”工程已全部完成，并于2022年通过河北省应急管理厅的验收，并按照要求进行了整改。现该企业安全生产许可证办理手续仍未取得进展，处于停滞状态，且河北省要求企业自行退回已经由省厅完成验收的报告。　　若要达到中型矿山规模，A企业需再投入1亿元进行矿山升级改造，从打钻勘察设计到完成“三同时”工程验收至少需要3年时间。该企业在前期已投入大量资金，如执行河北省最新规定，该企业已经存在无力偿还贷款及多项工程欠款的问题。此外，按照河北省要求，A企业需在采矿范围内进行延深扩界，但在国家鼓励企业探矿找矿等种种利好政策下，企业至今未收到省级部门对深部扩界的许可。　　A矿主表示，河北省政策不可延续性甚至有些还与国家政策不相符，再加上“一刀切”等不合理做法，导致企业已无力且毫无信心继续追加投资。　　·B企业　　B企业为地下铁矿，总投资1.6亿元，2010年—2022年8月底，一直属于正常生产的铁矿石采选一体企业，证照齐全，年产规模10万吨，属小型非煤地下矿山。该公司虽然每年赔钱，但为社会创造效益，解决当地村民就业100余人，每年纳税800多万元。　　该企业采矿证有效期到2025年3月份，安全生产许可证有效期到2025年5月份，所有证照齐全，本应属于正常生产矿山。2022年8月底，河北省要求停止生产，停产期间，该企业每月成本费用在80万元以上。　　·C企业　　C企业为地下铁矿，采矿证在有效期内，设计生产能力15万吨/年，前期总投入不低于4000万元，矿山基建“三同时”工程工期两年（2020年底—2022年底）。该企业自“三同时”开工到“三同时”结束，因未达到新规定的设计目标，需申请延续“三同时”。　　2022年12月7日，河北省下发了《若干措施》，要求矿山最低开采规模达到中型矿山以上。由于该企业开采规模为15万吨/年，未达到中型矿山规模（30万吨/年），申请延续“三同时”未予批复。但该企业“三同时”工程已完成一半，若按照河北省达到中型矿山规模，需再投入8000万元进行矿山升级改造，从打钻勘察设计到完成“三同时”工程验收至少需要3年~4年时间。　　目前，该企业已完成增储勘测设计，但市局没有部门签字，无法交卷，导致企业发展停滞，无法立项施工。企业在前期已经投入大量资金，突然政策变化，前期工程及投入全部作废，需要重新修改设计施工，企业在面临巨大资金压力的同时还要面对省厅要求增储却无人受理的情况。　　·D企业　　2010年—2022年8月底，D企业一直属于正常生产的铁矿石采选一体企业，证照齐全，年产规模为10万吨，属小型非煤地下矿山。即使在2014年、2015年的亏损行情下（当时铁精粉价格为300元/吨），都坚持生产，该企业每年赔钱，但为社会创造效益，解决当地村民就业150余人，每年纳税1000多万元。　　目前，该企业处于停产状态，只希望能在不扩大规模的情况下正常生产。　　·E企业　　E企业为铁矿石采选企业，设计铁精粉规模为20万吨/年，采矿许可证有效期为2021年5月份—2028年5月份，安全生产许可证有效期为2021年6月份—2024年6月份，总投资达7亿元，欠银行贷款6000万元。自去年8月份至今，800名工人失业，每月企业各项费用损失200万元。　　《若干措施》下发后，该省不到中型规模（30万吨/年）的矿山全部停产。矿业主们反映，企业面临难以承受的巨大压力，对此，他们强烈呼吁：一是尽快贯彻执行《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》，完善矿产资源勘查、开采登记管理，提高能源资源保障能力，促进矿业健康可持续发展；二是采取“老矿山老办法、新矿山新办法”，创造条件支持矿山复工复产，盘活存量资产，保就业、降风险，支持乡村振兴。　　注：　　[1]《河北省实施安全生产专项整治三年行动》，《河北日报》，2020年6月2日。　　[2]《聚焦重点任务创新工作举措河北省非煤矿山安全生产专项整治三年行动向纵深推进》，《河北日报》，2021年11月23日。　　[3]《河北省唐山市迁西县桃树峪铁矿有限公司“9·2”重大透水事故案例》，国家矿山安全监察局事故调查和统计司，2023年5月12日。　　[4]《宣化区河北大白阳金矿有限公司“9·14”冒顶事故调查报告》，张家口市人民政府，2023年1月11日。　　[5]《转发河北省安委会办公室关于切实做好当前非煤矿山安全生产工作的紧急通知》，秦皇岛市应急管理局非煤矿山安全监督管理科，2022年10月12日。　　[6]《关于印发〈河北省非煤矿山安全专项整治若干措施〉的通知》，河北省安全生产委员会办公室等九部门，2022年12月7日。　　[7]《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》，国土资源部，2006年1月12日。　　[8]《承德市采取措施积极推进当前非煤矿山三项重点工作》，承德市应急管理局，2023年2月8日。-买球